چالش اصلی نظام رفاه اجتماعی در کشور

 علیرضا محمدی، پژوهشگر اندیشگاه روایت ایرانی: مسئله رفاه در ایران، دست کم در وضعیت امروز، بالاتر از آنکه ناشی از کمبود قانون باشد، به فاصله میان «تصویب حق» و «تحقق حق» مربوط است. در خیلی از حوزه های اجتماعی، کمبود حکم و تکلیف نداریم. قوانین، آئین نامه ها، سهمیه ها، معافیت ها و انواع حمایت ها طی سالیان مختلف روی هم انباشته شده اند. با این وجود، پرسش اصلی همچنان پابرجاست: چه مقدار از آن چه در قانون به رسمیت شناخته شده، واقعا به زندگی مردم رسیده است؟
این فاصله، یکی از مهم ترین مسایل نظام رفاه در ایران است؛ فاصله ای که گاه در بین تعدد دستگاهها، پیچیدگی فرایندهای اداری، کمبود منابع، نبود اطلاعات یا نامشخص بودن مسئولیت ها آن قدر طولانی می شود که خود حق، بی آنکه بطور رسمی لغو شده باشد، در عمل معلق می ماند.
در اصل ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخورداری از تامین اجتماعی در مواردی مانند بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی سرپرستی، حوادث و احتیاج به خدمات بهداشتی و درمانی، حقی همگانی شناخته شده است. در بند ۱۲ اصل ۳ قانون اساسی نیز دولت به پی ریزی اقتصادی درست و عادلانه برای ایجاد رفاه، رفع فقر و برطرف نمودن محرومیت ها مکلف شده است. بند یک اصل ۴۳ نیز تامین نیازهای اساسی همچون مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش را از پایه های نظام اقتصادی کشور می داند.
بنابراین، در منطق قانون اساسی، رفاه اجتماعی یک امتیاز موردی یا کمک اختیاری دولت نیست. سخن از مجموعه ای از مسئولیت های عمومی است که باید از انسان در مقابل برخی مخاطرات اساسی زندگی حمایت کند.
اما وقتی از این سطح به میدان اجرا می رسیم، تصویر پیچیده تر می شود.
نظام رفاه و تامین اجتماعی ایران مجموعه گسترده ای از صندوق های بیمه ای و بازنشستگی، نهادهای حمایتی، سازمان های عمومی و دستگاه های تخصصی را در برمی گیرد؛ از سازمان تامین اجتماعی و صندوق های بازنشستگی تا سازمان بهزیستی، کمیته امداد، بنیاد شهید و امور ایثارگران و مجموعه ای دیگر از نهادها که هر کدام قسمتی از مسئولیت اجتماعی دولت و حاکمیت را برعهده دارند.
وجود این تعداد نهاد، به خودی خود، لزوماً مسئله نیست. مسئله از جایی شروع می شود که مرز مسئولیت ها روشن نباشد، اطلاعات میان دستگاهها به درستی جریان پیدا نکند و یک شهروند برای حل یک مساله، ناچار باشد چند مسیر اداری متفاوت را بپیماید.
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارش «اظهارنظر کارشناسی در رابطه با لایحه تشکیل وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و کار و تعاون» نیز به قسمتی از این مسئله پرداخته و بر گستردگی و تنوع مأموریت های حوزه رفاه، عدم تجانس برخی وظایف و ضعف در شفافیت اطلاعات تاکید کرده است. نکته مهم اینجاست که اصلاح ساختار، اگر فقط به ادغام یا تفکیک سازمان ها محدود شود، الزاماً به حل مسئله منجر نمی شود.
ما در نظام اداری خود بارها به تغییر ساختار پناه برده ایم. تصور کرده ایم اگر یک وزارتخانه تفکیک شود، چند سازمان در هم ادغام شوند یا نمودار تشکیلاتی تازه ای طراحی شود، مشکل حل خواهد شد. حال آنکه خیلی از مسائل، قبل از آنکه ساختاری باشند، به ابهام مأموریت، ضعف فرآیند، پراکندگی اطلاعات و نامشخص بودن مسئولیت بازمی گردند.
ممکن است نام یک سازمان تغییر کند، اما اگر همچنان معلوم نباشد چه کسی مسئول نهائی یک تعهد است، مسئله فقط از اتاقی به اتاق دیگر منتقل شده است.
به گمان من، یکی از گره های اصلی نظام رفاه ایران را میتوان در یک جمله خلاصه کرد «ما مزایا را لیست می نماییم، اما تعهد را مدیریت نمی کنیم».
در قوانین مختلف مشخص می نماییم چه کسانی از چه تسهیلات، معافیت ها یا حمایت هایی برخوردارند؛ اما کمتر از همان اول روشن می نماییم که این حق دقیقا از چه زمانی قابل مطالبه است، هزینه اجرای آن از کجا تامین خواهد شد، مسئول نهائی اجرای آن کدام دستگاه است، اطلاعات اجرای آن در کجا ثبت می شود و اگر حکم اجرا نشد، شهروند باید از چه مسیر روشنی آنرا پیگیری کند.
در نتیجه، امکان دارد سال ها از تصویب یک حق بگذرد و هنوز نتوانیم به چند سؤال ساده پاسخ دهیم: چند نفر مشمول آن بوده اند؟ چند نفر از آن بهره برده اند؟ چه میزان اعتبار برای اجرای آن لازم بوده است؟ چه مقدار از این اعتبار تامین شده و چند نفر، با وجود برخورداری از حق قانونی، از دریافت خدمت بازمانده اند؟
گزارش مرکز پژوهش های مجلس با عنوان «ارزیابی عملکرد قانون جامع خدمت رسانی به ایثارگران (۳)؛ بررسی فصل معیشت و رفاه» نمونه قابل تأملی در این مورد است. در این ارزیابی، در کنار احکامی که اجرا شده اند، مواردی نیز وجود دارد که اطلاعات کامل در رابطه با تعداد متقاضیان یا بهره مندان در دسترس نبوده، منابع مالی برای اجرای برخی احکام کفایت نکرده، بعضی آئین نامه های اجرائی تصویب نشده یا نیازمند بازبینی بوده اند و برخی سازوکارهای پیشبینی شده در قانون نیز شکل نگرفته اند.
اهمیت این مثال در آن است که مسئله را نمی توان فقط به بنیاد شهید و امور ایثارگران محدود کرد. نمونه های مشابه را میتوان در قسمت های دیگری از نظام رفاه نیز یافت؛ در دفاع از افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، بیکاران، خانوارهای درگیر بیماریهای پرهزینه یا اشخاصی که به مراقبت طولانی مدت نیاز دارند.
ممکن است حقی در قانون وجود داشته باشد، اما دسترسی حقیقی به آن، به میزان آگاهی فرد، توان او برای پیگیری، محل زندگی یا حتی توانایی عبور از فرایندهای پیچیده اداری وابسته شود. در چنین شرایطی، حمایت قانونی وجود دارد، اما دسترسی به آن عادلانه نیست.
این وضعیت را نباید فقط به ضعف یک نهاد، مدیر یا دولت نسبت داد. مسئله عمیق تر است. وقتی هنگام تصویب یک حکم، «مسیر تحقق» آن طراحی نشده باشد، چند سال بعد طبیعی است که در گزارشات ارزیابی با عبارت هایی مانند «اطلاعات موجود نیست»، «اعتبار پیشبینی نشده»، «آیین نامه تصویب نشده» یا «میزان عملکرد قابل محاسبه نیست» مواجه شویم.
در چنین شرایطی، حتی افزایش تعداد حمایت ها هم الزاماً به مفهوم افزایش عدالت نیست. امکان دارد فردی به سبب آگاهی بیشتر یا دسترسی بهتر، همزمان از چند حمایت استفاده نماید و فردی دیگر، با نیاز بیشتر، اساساً از وجود همان حمایت غافل باشد.
اینجاست که باید یک تفکیک مهم را جدی گرفت: همه حمایت های اجتماعی از یک جنس نیستند.
بخشی از حمایت ها، حقوق همگانی اند. بخشی بر پایه مشارکت بیمه ای افراد شکل می گیرند. بخشی ناشی از یک وضعیت یا استحقاق خاص اند و بخشی نیز باید برمبنای میزان نیاز و آسیب پذیری فرد یا خانوار اختصاص پیدا کنند.
برای مثال، در عرصه ایثارگران، قسمتی از حقوق افراد اساساً از جنس کمک به فرد نیازمند نیست. جانبازی، اسارت یا شهادت، منشاء یک حق مشخص است. برخورداری از چنین حقی نباید هر بار به اثبات فقر یا نیازمندی وابسته باشد. فرد نباید برای حقی که مبنای آن از پیش روشن است، در هر مرحله باردیگر خویش را اثبات کند.
اما همین فرد یا خانواده امکان دارد، مانند هر شهروند دیگری، در مقطعی از زندگی با بیماری پرهزینه، احتیاج به مراقبت طولانی مدت، بیکاری یکی از اعضاء خانواده، کاهش درآمد یا مشکل مسکن مواجه شود. پاسخ به این بخش از مسئله باید متناسب با شرایط حقیقی و امروز خانواده باشد.
این تمایز فقط در رابطه با جامعه ایثارگری مطرح نیست. یک بازنشسته از حق بیمه ای خود برخوردار است، اما امکان دارد به سبب هزینه بالای درمان به حمایت دیگری نیاز پیدا کند. فرد دارای معلولیت، حقوق قانونی مشخصی دارد، اما نیازهای دو فرد دارای معلولیت امکان دارد به سبب وضعیت خانوادگی، شدت ناتوانی یا هزینه مراقبت کاملا متفاوت باشد. یک خانوار امکان دارد امروز وضعیت باثباتی داشته باشد و چند ماه بعد، بر اثر بیماری، بیکاری یا حادثه، با سقوط شدید معیشتی مواجه شود.
از این رو، شاید بهتر باشد نظام رفاه را بر پایه دو پرسش اصلی سامان دهیم. نخست این که مبنای استحقاق فرد چیست؟ آیا با یک حق همگانی مواجه هستیم؟ یک حق بیمه ای؟ یک استحقاق خاص؟ یا حمایتی که باید برمبنای نیاز ارایه شود؟
پرسش دوم این است که وضعیت حقیقی زندگی فرد یا خانوار چیست؟ درآمد، سلامت، توانایی کار، هزینه مراقبت، وضعیت مسکن، ترکیب خانوار و میزان مواجهه با مخاطرات، همه در این بخش اهمیت پیدا می کنند.
ترکیب این دو نگاه می تواند نظام رفاه را از توزیع مجموعه ای ثابت از مزایا، به سوی حمایت دقیق تر و عادلانه تر ببرد. در چنین الگویی، افراد فقط با یک عنوان اداری یا شماره پرونده شناخته نمی شوند؛ هم منشاء حق آنها دیده می شود و هم وضعیت حقیقی زندگی شان.
برای رسیدن به چنین وضعیتی، لزوماً به تأسیس سازمانی تازه یا راه اندازی سامانه ای جدید نیاز نداریم. قبل از هر چیز باید شیوه تعریف و مدیریت تعهدات رفاهی را تغییر دهیم.
پیشنهاد اصلی را میتوان در مفهوم «تعهد رفاهی قابل ردیابی» خلاصه کرد. هر حکم حمایتی، از همان زمان تصویب، باید شناسنامه اجرائی روشنی داشته باشد. باید معلوم باشد چه کسانی مشمول آن هستند، مبنای استحقاق چیست، دستگاه مسئول کدام است، منابع مالی چه طور تامین می شود، استاندارد ارایه خدمت چیست، اطلاعات عملکرد در کجا ثبت می شود و در صورت اجرا نشدن حکم، چه نهادی پاسخگو است.
به بیان ساده تر، نباید در کشور حقی تصویب شود که چند سال بعد معلوم نباشد چند نفر مشمول آن بوده اند، چند نفر آنرا دریافت کرده اند و چه تعداد از دریافت آن بازمانده اند.
یکی از مهم ترین درسهای ارزیابی سیاستهای رفاهی همین است. در بعضی حوزه ها، اطلاعات وجود دارد و میتوان در رابطه با میزان تحقق سیاست قضاوت کرد. در تعدادی دیگر، داده آن قدر ناقص است که حتی نمی توان به درستی گفت یک حکم تا چه اندازه اجرا شده است.
پس مسئله همیشه کمبود منابع نیست. گاهی قبل از کمبود پول، با کمبود اطلاعات، ضعف در ثبت عملکرد و فقدان یک حافظه نهادی مواجه هستیم.
نظام رفاهی که حافظه نداشته باشد، هر بار ناچار است در رابطه با گذشته خود حدس بزند.
چنین نظامی نمی تواند به درستی تشخیص دهد کدام سیاست مؤثر بوده، کدام حمایت به هدف نرسیده، کجا هم پوشانی وجود دارد و کجا فردی در فاصله میان مسئولیت چند دستگاه رها شده است. از این منظر، اصلاح نظام رفاه باید از «افزایش لیست مزایا» به سوی روشن شدن تعهدات حرکت نماید. دولت امکان دارد نتواند همه نیازها را یک باره پاسخ دهد؛ اما باید دقیقا معلوم باشد چه چیزی را تضمین کرده، برای چه کسی، با چه منبعی، در چه زمانی و با چه سطحی از خدمت.
این منطق برای همه اجزای نظام رفاه به کار می آید. برای صندوق های بیمه ای، به مفهوم روشن بودن تعهدات آینده و نسبت آنها با منابع است. برای نهادهای حمایتی، به مفهوم شناسایی دقیق تر نیاز و ممانعت از هم پوشانی یا جاماندگی است. برای نهادهایی مانند بنیاد شهید و امور ایثارگران نیز به مفهوم تفکیک روشن میان حقوق ناشی از ایثار و نیازهای متغیر زندگی امروز خانواده ها است.
تحول اصلی زمانی رخ می دهد که دستگاه های رفاهی، افراد را نه فقط بصورت مجموعه ای از پرونده ها، بلکه در طول مسیر زندگی ببینند.
یک خانواده امکان دارد امروز با مسئله بیکاری مواجه باشد، فردا با هزینه درمان و چند سال بعد با مسئله مراقبت از یک سالمند. اگر هر کدام از این مسایل جدا از دیگری و در یک دستگاه مستقل دیده شود، آن چه از چشم نظام اداری پنهان می ماند، خود زندگی انسان است.
شاید مهم ترین تغییر در سیاست رفاهی همین باشد «شهروند را نه به عنوان یک پرونده در یک دستگاه، بلکه به عنوان انسانی در طول زندگی ببینیم.»
رفاه، بالاخره، فقط تعداد قوانین، ردیف های بودجه یا خدمات اعلام شده نیست. کیفیت رابطه ای است که در لحظه آسیب پذیری میان انسان و نظام حکمرانی شکل می گیرد.
هرجا فرد برای دستیافتن به حقی که قانون قبل تر آنرا به رسمیت شناخته، مجبور باشد همه مسیر را از ابتدا طی کند؛ هرجا معلوم نباشد مسئول پاسخگویی کدام دستگاه است؛ و هرجا قانونی وجود داشته باشد اما امکان سنجش اجرای آن وجود نداشته باشد، قسمتی از نظام رفاه درست کار نکرده است.
اصلاح حقیقی از جایی شروع می شود که هر حق، ذی سود مشخص داشته باشد؛ هر تعهد، مسئول مشخص؛ هر هزینه، منبع روشن و هر سیاست، معیاری برای سنجش.
مسئله امروز ما کمبود وعده های رفاهی نیست. مساله، ساختن نظامی است که نگذارد هیچ تعهدی در فاصله میان متن قانون و زندگی مردم گم شود.